“鼓励和规范”是“共享单车”发展的基调

法制网特约评论员 张柱庭

日前，由交通运输部牵头、10个部委起草的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）正在向社会公开征求意见。作为见证并参与其部分工作的一员，笔者有如下体会：

为什么定名为“互联网租赁自行车”？

“共享单车”虽然已经成为大家公知的一个名词，但依然还是口头语。这次正式定名为“互联网租赁自行车”是由于：第一，从其服务产品的本质属性看，依然还是“物”的租赁关系，没有“人”的劳务服务；第二，从其历史发展看，尽管之前确实没有做大并普遍推广，但租赁自行车的产业过去一直存在，因此应当考虑其历史的传承性；第三，从其发展的特点看，这一传统产业此次确实是在“互联网+”的背景下发展壮大的。

为什么要对其“鼓励和规范”？

对于国家层面的政策基调，有人建议“规范发展”、有人建议“促进发展”、有人建议“健康发展”等等。最终将“鼓励和规范”定为基调是因为：第一，节约能源法第四十三条规定：“县级以上地方各级人民政府应当优先发展公共交通，加大对公共交通的投入，完善公共交通服务体系，鼓励利用公共交通工具出行；鼓励使用非机动交通工具出行。”这一立法奠定了“使用非机动交通工具出行”的“鼓励”地位，而国务院的政策、部委的规章、地方法规、规章以及各类规范性文件，都应当是服从和贯彻落实法律要求。第二，国务院已经发布过鼓励“互联网+”的政策，因此在“互联网租赁自行车”的行业也要保持一致性和连续性。第三，“共享单车”的发展，确实丰富了交通运输的结构、提升了自行车工业的水平、改变了锁具的形态，对于节能减排、锻炼体质等具有积极的作用，但在其发展中也出现了一些乱停乱放、出行信息遭泄露、威胁交通安全等问题。在各个城市纷纷出台地方政策，各个单位制定种种“禁驶禁停”措施的背景下，在国家层面出台一个总的政策予以规范，为地方政策制定一个“总章程”显得尤为需要和迫切。

为什么“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”？

《指导意见》制定中，对于是否将“电动自行车”纳入“共享单车”的范畴一直存在争议，有一部分人认为，“电动自行车”也是非机动车，应当同样纳入予以“鼓励”；但也有一部分人和部门认为，“电动自行车”制造不规范，不符合国家标准的产品很多，对公共安全有危害，应当“禁止”、至少是“不鼓励”。

制定涉及公众利益的公共政策，其基本要求是“科学立法”、“民主立法”，在征求意见稿中至少应当把提出“禁止”、至少是“不鼓励”的部门和部分群体的需求，原原本本地反映和呈现给公众，让公众充分讨论。这不仅是“民主决策”的体现，也为将来不论是“鼓励”还是“不鼓励”的政策落地奠定社会基础。因此对能把“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”的意见展示出来，我们应当点赞。

为什么都是“软措施”？

可以看出，《指导意见》中给出的一些规范措施相对偏“软”。这是由于《指导意见》是政策，按照立法法及行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律的要求，政策不能设定行政许可、行政处罚和行政强制，为了保障政策的合法性，其出台的规范措施更多的是“引导”、“鼓励”，虽然“刚性”低，但这是我们坚持法治原则的必须。

此外，《指导意见》提出的“社会共治”、“负面清单”等也都让人耳目一新。

　　（作者系交通运输部管理干部学院教授）

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