15日，是《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见的截止日，征求意见稿比原计划推迟一个半月发布，足见慎重和讨论之激烈。关于不动产统一登记，有着诸多解读和猜测，有人说是开征房产税的“前奏”，有人说是反腐利器。

　　然而，站在物权公示的角度，很多人忽视了不动产统一登记制度作为物权法基础性制度的一面。事实上，建立不动产统一登记的最重要意义，首先是对物权法“国家对不动产实行统一登记制度”规定的落实，进一步确保和维护交易秩序。某种程度上，不动产统一登记制度的确立过程，是物权法实施近7年来，如何一步步从“纸面上的法律”变为“行动中的法律”的一个侧影。

　　如何理解不动产统一登记制度的物权法意义，长达7年的立法迟缓是什么原因造成的，从物权法的制定到施行，怎么看待不同阶段所面临的问题。我们就此对物权法草案起草人、中国人民大学常务副校长王利明进行了专访。

　　回顾过去10年，可以用很多定语和词汇来概括这个国家和社会的变化。而这些定语之中，如果说必将有财产权认识递增的10年，大概不会有人有异议。

　　从2004年《宪法》（修正案）写入“公民的合法的私有财产不受侵犯”开始，《物权法》制定步入快车道。2007年，全国人大通过物权法草案，《物权法》正式出台。“风能进，雨能进，国王不能进”这样的法谚早已走出法学院课堂，为越来越多的人熟知。还有一些人则通过诉讼等渠道，捍卫自己的财产权利，让法律和法律的保障不束于高阁。

　　今天再来看《物权法》，可能不少人认为这部法律以及其相关规定理所当然，也有人会对物权法立法上的“遗漏”提出质疑，更有人发出《物权法》未能保护其权利的感慨。事实上，如同物权法颁布不久，王利明接受媒体采访所言，不可能指望通过一部法律解决所有矛盾。

　　从模糊私有财产概念到明确保护私有财产，从无法可依到有法可依，物权立法及施行的进步意义不可否认。在物权法立法过程中，曾有很多问题引发社会广泛争议，如私有财产的属性、时效取得会否造成国有资产流失、公共利益的界定等等，观念的冲突，本质上也是意识形态与市场经济下的两种“物权观”的相互撞击。物权法的意义在于，它第一次在法律上把个人的财产和国家财产平等对待，维护了个人基本利益。尽管为了促成法律的颁布，这其中也有立法妥协甚至立法缺憾，但对私有财产的承认和保护，无疑迈出了中国民事立法史上最重要的一步。

　　参与包括物权法、合同法、侵权责任法、产品质量法等重要民事法律的起草和修订，王利明最深的感受是立法观念的变化。以物权法而言，摆脱意识形态和注重管理的旧思维，私有财产问题不仅是个人权利的重要方面，也因此是最大的民生。从这个角度上，保障民事权利是落实民生的一个重要层面。

　　立法不可能一步到位，法律也要在实施过程中不断完善、修正，适应新的变化。像业主委员会能否成为诉讼主体这类物权法起草中的争议性问题，经过近7年的司法实践累积，已经不再是一个问题。财产权制度本身随着经济的发展不断完善，一如从对私有财产的讳莫如深到得到承认和保护。而这条反复、曲折的对私有财产认识渐进的道路，又与民法在中国历史上的位置极其相似。

　　数千年封建帝制之下的中华法系，以“重刑轻民”为特征，也就是说，私有产权问题本身有其历史性。在大陆法系民法典经历了从查士丁尼的罗马法、拿破仑的法国民法典到德国民法典的私法体系不断健全完善，民法典不断升级的另一头，中国民法则是要从私法私权的认识打基础，这一点，也是理解中国经济为什么曾经几乎失去活力的一种视角。

　　可以说，物权法乃至整个民法，如同经济社会发展的一面镜子，社会愈进步，财富愈丰沛，愈是最大限度激发人的进取之心，其民事法律和民事保障愈完备，反之亦然。

　　改革开放以来

　　重大民商事立法

　　1986年

　　《民法通则》

　　首次基本法形式确定

　　每个公民和法人享有物权

　　平等保护国家、集体和私人的物权

　　中国进入了权利的时代

　　1992年—1995年

　　1992年,党的十四大确立 “市场经济体制”的改革目标模式，提出要建立中国市场经济的法律体系。为适应发展市场经济的要求，此后进行了一系列民商事立法，包括:

　　1993年修改

　　《经济合同法》

　　1992年制定

　　《海商法》

　　1993年制定

　　《公司法》

　　1995年制定

　　《票据法》

　　《担保法》

　　《保险法》

　　1999年

　　《合同法》

　　结束了《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》三足并立的时代，剔除三个合同法中计划经济体制的内容。

　　从中国改革开放、发展社会主义市场经济、建立全国统一的大市场和与国际市场接轨的实际出发，广泛参考借鉴发达国家和地区成功的立法经验和判例学说，采纳现代合同法的各项新规则和新制度。

　　2007年

　　《物权法》

　　第一次在法律上把个人的财产和国家财产平等对待

　　为市场经济生活找到产权的制度基础

　　为民法典的制定奠定基石

　　统一登记不等同于反腐措施

　　求知：《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见，被认为是不动产登记制度迈出了实质性一步。对于一般人而言，怎么理解“不动产登记制度”这个相对陌生的概念？

　　王利明：“登记”顾名思义就是“登录、记载”的意思，也就是说要把不动产物权设立和变动的事实登记记载在登记簿上。所以如果当事人提出了申请，还没有经过法律的程序把它登记记载在登记簿上，还不能叫完成了登记。

　　登记的事务是不动产物权设立和变动的事实。不过，也不是说所有的不动产都要办理登记，比如物权法草案就规定国家所有的自然资源的所有权就可以不登记。

　　需要强调的是，仅仅把登记理解成“登录、记载”是不够的，登记作为一种公示方法，要将登记记载的事实对外公开，并且可以由不特定人来查询，假如仅仅只是登录记载的话，谁也查不到，那么就根本没有起到公示的作用，所以公示是登记的一个重要内容。

　　《物权法》第10条规定了“国家对不动产实行统一登记制度”。但是，物权法制定至今已经过了近7年，不动产登记制度仍未能实现统一。此次国土部制定了不动产登记暂行条例，向全社会征求意见，致力于制定统一的不动产登记制度，这既是落实物权法所规定的不动产统一登记制度，而且对于维护交易安全和交易秩序也具有重要意义。

　　求知：很多人将不动产统一登记与反腐相联系，这两者之间有没有交集？如何看待它们的关系？

　　王利明：首先必须明确，统一登记不等同于反腐措施。

　　反腐确实是全社会所关注的话题，应当看到，建立统一的不动产登记制度客观上也具有一定的反腐功能。例如，房产登记实现全国联网后，如果采用以房查人的方式很容易了解每个人，包括官员的房产信息。但是必须要强调的是，法律设立房屋登记制度的初衷，在于明确房屋产权归属，保障交易安全。其中，保障交易安全的目的，明确房屋归属是手段。目前关于是否能够以房查人的方式，仍然存在争议。

　　此次暂行条例征求意见稿，借鉴《物权法》的相关规定，确认了权利人、利害关系人可以查询、复制不动产登记资料，将查询主体限定为权利人和利害关系人，同时，暂行条例征求意见稿第24条明确规定，查询不动产登记资料的单位、个人，不得将其查询所获得的不动产登记资料用于其他目的，这主要是为了保护个人的房产隐私，因为房产信息，既是个人的财产信息，又是个人的重要隐私，特别是其涉及个人的家庭住址，是个人的核心隐私，不得泄露或者用于不正当的目的。否则，将使公民的财产状况暴露在公开的环境之中，这不仅会对公民的隐私权构成侵犯，而且还有可能造成其他附带的负面影响。即使是出于反腐败的目的，也不应以牺牲公民的隐私权为代价，公民对于官员资产状况的知情权，应通过政府信息公开等法定程序予以保障。

　　求知：目前由于登记规则不统一，导致了物权法在适用中的作用大打折扣。这对于保障物权人的物权、维护交易安全和秩序是不利的。不动产统一登记制度如何与《物权法》相衔接？

　　王利明：不动产登记制度要统一，涉及到登记规则的统一问题。物权法第二章第一节已经就有关登记制度的基本规则作出了规定。一方面，鉴于土地房屋已经形成了各自不同的登记规则，要实行登记规则的统一，就必须协调好与物权法的关系，因为物权法的规则如能够普遍适用于各种登记事务，则可以形成未来新法的总则；如果不能普遍适用，则应将具体情况纳入到分则之中。因此，要整合物权法的相关规定。另一方面，物权法的相关规定也需要作出必要的修改。例如，物权法第12条关于登记机构应当履行的职责的规定过于简略，要在不动产登记法规中进行完善。这就必须通过立法才能实现，行政法规的效力层级显然无法完成整合和修改物权法的任务。

　　立法部门化严重影响立法质量

　　求知：目前暂行条例公开征求意见，逐步实现不动产统一登记的总体安排亦已出炉，可不可以说我们已经克服了前期的困难阶段？有没有什么需要注意的问题？

　　王利明：统一不动产登记制度是完成《物权法》配套措施的重要内容，长期以来，将登记作为行政机关所享有的行政管理的职权，而不是一种公示方法，这就造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一的问题。多个行政机关负责对不同的不动产加以管理，由此形成了分散登记的现象，如土地由土地管理部门管理，建设用地使用权登记也在土地管理部门进行；房屋由城建部门管理，产权登记也在该部门进行。分散登记不仅影响信息的全面公开，而且很容易诱发欺诈行为，影响交易安全。

　　实行不动产登记制度，首先应当抓紧建立城镇房地产的统一登记制度，从房地产的统一登记开始，再逐步推行整个不动产登记的统一。应当看到，我国的实际情况是登记和管理还没有完全分开，因此，登记部门相应地还负有一定的管理职责，所以，不动产登记涉及一定的部门利益，建立统一的不动产登记制度，就是要突破部门利益。最大的困难恰是我国一直以来对不动产的登记是多部门和多级别登记，部门之间的职能整合不到位、决策效率低。

　　在实行统一的不动产登记制度时，还要有观念的转变。事实上，登记虽然具有政府管理经济的职能，但它首先是一种物权设立和变动的公示方法，不能简单地将登记视为行政管理的手段。正是因为它主要是一种公示方法，所以，登记的职责并不需要与各个政府机关的管理职责相重合，也就是说，某个政府机关管理某项事务，并不意味着其就必须承担相关的登记职责。从总体上说，有必要将所有的登记事务和机构都统一起来。但从中国的实际情况出发，还不可能很快就实现全面的统一，而只能从不动产登记的统一着手。

　　求知：你刚刚提到突破部门利益是一大难点，事实上，这也是不动产登记条例迟难出台的一个重要原因，怎么解决部门牵头立法，部门利益裹挟其中的问题？

　　王利明：部门牵头立法的问题，在不动产登记上还不算特别突出，但这确实是立法方面的一个普遍问题。

　　不少法律草案都是由部门起草提交人大审议，这虽然有助于弥补立法机关工作人员在专业知识上的不足，有利于对社会事务的有效管理，但其潜在弊端也是显而易见的。一来它为政府有关部门扩权提供了机会；二来可能导致部门利益的法律化，并可能对公民民事权利的确认和保护不足；再则，部门立法往往导致部门之间相互扯皮、推诿或者争权，导致法律迟迟不能出台；更严重的，不同部门立法造成法律与其他法律法规之间发生冲突，从而影响法律体系的和谐。实际上，立法的部门化已经成为影响我国立法质量的重大障碍。

　　尽管仍有人认为部门起草法律有熟悉实际情况的优势，但我认为这种观点并不妥当。依据《宪法》和《立法法》，立法权专属于全国人大及其常委会，立法机关可以根据需要委托行政部门立法。在改革开放初期，由于立法任务繁重，此种委托立法的形式是有重要意义的。但在社会主义法律体系形成之后，立法机关已经积累了丰富的立法经验，且各个法律部门中起支架功能的法律已经制定出来。可以说，现有立法已经比较好地总结了实践经验，已经越过了“摸着石头过河”的阶段，委托部门立法的必要性也就不大了。至于部门熟悉情况的优势，在有立法机关主导的立法模式中，同样可以得到有效发挥。

　　最大的问题是执法不严

　　求知：外界有一种说法，正是因为分歧较大，《物权法》在写入“不动产统一登记制度”时，没有规定统一的登记范围、机构和办法。你也曾提到过物权法没有规定取得时效是一大缺憾。像这样类似的立法“留白”多不多，造成这种情况的原因是什么？

　　王利明：类似问题比较多，它涉及很多方面的原因。总体来说，物权法规定有很多是具体的，但也不乏一些比较原则性的部分，比如添附制度也没有涉及。主要原因还是在于产权问题上争议很大，在当时的环境下很难写得太细。以取得时效来说，很多人认为如果一旦规定，会不会造成国有财产流失。再则，规则的确立需要大量的实践调研，大量调研本身有一个过程。有些问题，在当时没有太多的案例反映出来，一下子还看不清楚，要经历一段时间，出现一系列案例慢慢归纳总结经验，形成成熟的立法条文。

　　求知：《物权法》是民法非常重要的一部分，这也是国家在此前《物权法》制定上极为审慎，耗时相当长的原因。然而，物权法颁布近7年，好像很多人并不了解这项法律的重要意义，就像舆论漩涡中的不动产登记制度，而一些发生在拆迁等事件中的冲突，更是让一些人认为《物权法》并没有保护他们的权利。怎么看这个问题？

　　王利明：《物权法》第42条已经把征收的基本原则奠定下来了，应该说是一个巨大的进步。不过，这个问题在《物权法》起草中不可能写得太细，它需要配套法律法规的跟进。在《物权法》颁布之初，由于原拆迁条例长时间没有修改，给《物权法》适用带来了很多困难。后来随着现行拆迁条例的出台，前述情况有了很大的改善。

　　可以看到，一部法律不能解决所有问题，还要靠配套的法律法规，以及对法律的落实，这个问题在拆迁里面表现得特别突出。

　　求知：提到法律的适用，您强调，法律的生命在于适用，中国当下很多的问题，也出在法律的适用上，这背后有哪些原因？怎么才能让“纸面上的法律”变为“行动中的法律”？

　　王利明：法律的生命在于适用，我国社会主义法律体系虽然已经建立，但实践中执法不严、违法不究的现象仍然较为普遍存在，法律规则意识的缺失，始终是我们社会的一大通病。从整体上看，我们民众还没有形成严格守法的理念，执法部门在执法中“见到利益争着上，得罪人的事争着让”，因此不少法律还只是停留在纸面形式，仍是像霍尔姆斯所说只是“书本上的法律”，而不是“行动中的法律”。

　　不能完成这种转变的重要原因在于，法律从颁布到执行通常会出现“中间梗塞”，即执法者未能真正严格执法。我国关于食品安全的法律体系相对完善，但食品安全问题层出不穷，执法不严恐怕是其中的一个重要原因。一个真正的法治社会，应当是一个对法律规则有着普遍遵守、敬畏和信仰的社会。人们应当自愿遵守法律，而不是被迫遵守法律，因为法律是保护每一个社会成员利益的规则。以交通规则为例，它保护了每一个人的安全，但又需要我们每一个人去遵从，否则就会形同虚设。中国人的灵活聪明是世人所称赞的，但如何将这一素质与“规则意识”结合起来，这是我们民族在二十一世纪所面临的新挑战。严格执法就是培养公民规则意识的一个很好的方法，即严格按照法律规定来追究行为人的责任，这就能使人们自觉按照法律规定来行为。

关键词：物权法,不动产登记制度